23 июля 2013
Госзаказ в строительстве: чего ждать от контрактной системы?

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) в последние годы не критиковал только ленивый. Особенно много претензий предъявлялось по поводу размещения заказов на выполнение строительных работ, причем как со стороны подрядчиков, так и заказчиков. Однако с начала следующего года на смену ему придет новый закон о федеральной контрактной системе (см. также «ЭЖ», 2013, № 14, с. 12). Но станет ли от этого легче строительным компаниям, и что им принесут перемены?

Известно, что на сегодняшний день государство является крупнейшим заказчиком на выполнение строительных работ. Для иллюстрации можно привести данные Росстата, из которых следует, что «в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, утвержденной Минэкономразвития России на 2012 г. (с уточнениями на 10.10.2012 г.), были выделены ассигнования в размере 757,0 млрд руб., из них из федерального бюджета — 725,6 млрд руб., на строительство 3626 объектов капитального строительства, приобретение объектов недвижимости и реализацию мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов)».

При этом строительные организации испытывают дефицит заказов в среднем на уровне 20—35% (см. рисунок). Причин тому может быть несколько. Одной из них является то, что предложение на рынке строительных услуг значительно превышает спрос. Вероятно также, что строительные организации еще не в полной мере используют возможности такого инструмента развития собственного бизнеса, как участие в государственном заказе. А вот почему они этого не делают, это уже другой вопрос, разобраться в котором может помочь анализ законодательной базы в сфере госзаказа.

Способов выбрать подрядчика станет больше, но…

Итак, с 1 января 2014 г. ныне действующий Закон № 94-ФЗ заменит новый Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Одно из важных новшеств закона о федеральной контрактной системе (ФКС) для участников торгов — это введение нескольких новых способов закупки: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс (с их закрытыми аналогами) и запрос предложений. Форма открытого аукциона (в «бумажном» режиме) исключена, в рамках ФКС аукционы будут возможны только в электронной форме, а также предусмотрены, как и в настоящее время, закрытые аукционы. Но все ли из перечисленных вариантов выбора подрядчика могут быть использованы в сфере строительства?

На сегодняшний день основным способом размещения государственных и муниципальных заказов на строительство и капремонт является проведение открытых аукционов в электронной форме. И только заказы на выполнение особо опасных и технически сложных строительных работ в отношении объектов капитального строительства, а также на строительство искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального и местного значения, могут размещаться путем проведения конкурса на основании соответствующего решения заказчика. В отличие от Закона № 94-ФЗ, Законом № 44-ФЗ не предусмотрены конкретные способы определения подрядчика для выполнения строительных работ. Однако предусматриваются полномочия Правительства РФ определять особенности проведения любых закупок, в том числе включать строительные работы в перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется путем проведения торгов в форме электронного аукциона.

Так какие же способы размещения заказа, из числа вновь вводимых со следующего года, наиболее предпочтительны для определения исполнителя контрактов на выполнение строительных работ? Попробуем ответить на этот вопрос, проанализировав их.

Особенностью конкурса с ограниченным участием является предквалификационный отбор, однако такой конкурс может применяться лишь для закупок товаров, работ, услуг высоко­сложного, инновационного или специализированного характера, а также в случаях выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством РФ. Очевидно, что государственные и муниципальные заказы на проведение обычных (основных) строительных работ не будут размещаться таким способом, поскольку для их проведения установлены стандартные показатели и требования.

Двухэтапный конкурс непосредственно коснется проектно-изыскательских, энергосервисных и других организаций, когда заказчику для уточнения тех или иных характеристик работ необходимы обсуждения с подрядчиками. На первом этапе участники представляют конкурсные заявки без указания предлагаемой цены; на обсуждении предложения каждого участника такого конкурса вправе присутствовать все его участники. После получения первичных заявок и обсуждений заказчик имеет право уточнить условия конкурса. Далее все участники могут представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены контракта или отказаться от их подачи. Отсюда следует, что и этот способ размещения заказа не подходит для проведения обычных, наиболее востребованных строительных работ.

Отличием запроса предложений от запроса котировок является присутствие в первом критерия не только цены заявки, но и наилучшего удовлетворения потребностей заказчика. При этом запрос предложений не имеет ограничений по стоимости закупки, однако может применяться только в установленных Законом № 44-ФЗ девяти случаях, в том числе для повторного осуществления закупки работ, по которым конт­ракт был расторгнут по инициативе заказчика, а также в случае признания повторного конкурса, электронного аукцио­на не состоявшимися. Важной особенностью запроса предложений является право заказчика устанавливать по своему усмотрению не регламентированные Законом № 44-ФЗ критерии оценки заявок (они преду­смотрены ч. 1 ст. 32 Закона № 44-ФЗ), окончательных предложений, их величины значимости, то есть возможность отбора по произвольным критериям. Как можно заметить, данный способ определения подрядчика может быть выбран заказчиком только тогда, когда предыдущий контракт на выполнение строительных работ был расторгнут в одностороннем порядке по инициативе заказчика, либо когда повторные конкурс или электронный аукцион были признаны несостоявшимися в соответствии с ч. 4 ст. 55 и ч. 4 ст. 71 Закона № 44-ФЗ (речь идет о том, когда ни один из участников не был допущен к торгам, либо не было подано ни одной заявки на участие в торгах).

Говоря об изменениях в способах выбора подрядчика, нельзя не уделить внимания одному важному изменению в критериях их отбора. Общим значимым новшеством для всех способов закупки кроме аукционов является введение минимум еще одного критерия оценки помимо цены, который может быть выбран из следующего перечня:

■ расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;

■ качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;

■ квалификация участников процедур определения поставщиков, включая наличие у них трудовых и финансовых ресурсов, оборудования и иных материальных ресурсов для исполнения контракта.

Введение данного перечня позволит заказчикам отсечь от участия в торгах как непрофессионалов, так и откровенных мошенников.

Поскольку строительная дея­тельность имеет ярко выраженный проектный характер, то значительная часть производственных мощностей подрядчиков может быть развернута под конкретную производственную программу через инвестирование в основные фонды и кад­ровый потенциал. И в этом смысле несомненным плюсом Закона № 44-ФЗ является то, что в рамках ФКС он вводит обязательное планирование закупок (план-график закупок). Заказчики должны будут осуществлять закупки в соответствии с информацией, включенной в планы-графики. При этом закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены. Правда, вступит в силу данное правило лишь с 2016 г.

План-график должен содержать, помимо прочего, условия контрактов, подробные требования к объектам закупок, способ закупки и его обоснование, указание на максимальную цену. Все планы должны содержать ссылки на конкретные программы и цели, то есть бюджетные расходы должны быть ориентированными на государственные или муниципальные задачи и результаты.

Таким образом, строительные организации могут заранее, с предупреждением в несколько лет соотносить свои производственные мощности с теми перспективными заказами, которые они, возможно, будут выполнять.

Цена строительства может измениться, но при определенных условиях

Закон о ФКС в качестве основного метода обоснования начальной (максимальной) цены контракта на выполнение строительных работ вводит проектно-сметный метод, на основании проектной документации, в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ. Очевидно, что при этом государственные заказчики обязаны применять официально принятые Минрегионом России сметные нормативы (СНБ-2001), в том числе федеральные и территориальные единичные расценки, изданные соответственно ФАУ «Федеральный центр по ценообразованию в строительстве и промышленности строительных материалов», региональными органами по ценообразованию в строительстве. К слову отметим, что законодатели наконец-то начали вводить более верную классификацию затрат, подразделяя их на прямые и косвенные. Эта классификация, в частности, используется при описании затратного метода определения начальной цены, заняв место прямых и накладных расходов, все еще применяемых в подзаконных актах.

С одной стороны, государство озабочено высоким уровнем цен в строительстве, а с другой, намерено жестко бороться с фактами недобросовестной конкуренции, когда в ходе торгов некоторые их участники открыто занимаются демпингом, а затем отказываются от заключения контракта, передавая право на его исполнению «нужным» фирмам. Решению означенной проблемы посвящена ст. 37 Закона № 44-ФЗ. Для применения ее правил важное значение имеет размер начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), а именно: составляет ли она больше или меньше 15 млн руб. В первом случае (если НМЦК > 15 млн руб.) участник, идущий на снижение более чем на 25% от цены, должен предоставить полуторное обеспечение исполнения контракта, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмот­рена выплата аванса). Во втором случае (если НМЦК < 15 млн руб.) участник торгов, который идет на снижение начальной (максимальной) цены контракта на 25% и более, должен либо как и в первом случае представить полуторное обеспечение исполнения контракта, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмот­рена выплата аванса), либо подтвердить свою добросовестность, представив информацию о наличии положительного опыта исполнения государственных или муниципальных контрактов (три контl

<< Назад